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國土空間規劃:構建中國國家空間治理的“鴻蒙”系統

國土空間規劃:構建中國國家空間治理的“鴻蒙”系統

作者:王偉 (中央財經大學城市管理系主任)

國土空間規劃改革是重啟,但絕不是簡單的重啟,而是重置更新整個國土空間治理系統的重啟!

發令槍響,你看清往哪跑了么

2019年5月23日,中共中央國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式發布,明確國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,是各類開發保護建設活動的基本依據的定位。

2019年5月28日,自然資源部印發《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》(自然資發〔 2019〕87號),對國土空間規劃各項工作進行了全面部署,2019年5月31日,自然資源部辦公廳印發《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》(自然資辦發〔2019〕35號),國土空間規劃編制審批和實施管理工作全面啟動。隨著文件的正式發布,似乎又讓我們嗅到了往日熟悉的味道,規劃市場又要進入熱火朝天的春天狀態,甚至有機構發布《國土空間規劃市場研究報告》,預測新一輪國土空間規劃市場總規模將達到460億元至750億元。

面對即將奔涌而至的規劃編制洪流,有幾個問題想拋出來讓大家在開跑之前,細細思考:

(1)為什么生態文明體制改革方案里會寫“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容”,中央為什么會選用“治理”這個詞匯,而不是其它?選用“治理”這個詞匯的真正用心是什么?想要讓空間規劃回答和解決的真正問題又是什么?黨中央到底希望新的國土空間規劃發揮什么作用?在國家治理體系和能力現代化大局中扮演什么角色?國土空間規劃要為兩個百年目標實現打下什么基礎?

(2)《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》,我們真的理解清楚了么?是僅僅對文件字面的認識理解?還是靠傳統的行業經驗加以修修補補?陸昊部長講,新的國土空間規劃,既非城鄉規劃,也非土地利用規劃,這種“非”是什么?是簡單的不同規劃混合后的改頭換面么?是真有可能像一些同志猜議的編規劃要看主管領導原來是哪個部門出身?

這些問題的存在,意味著我們對“到底要做什么樣的規劃?”和“國土空間規劃在國家治理大局中承擔怎樣的使命責任”兩個核心問題尚未形成有效的共識。如果問題無法清晰回答,那么我們的規劃就可能變成新瓶舊酒的規劃!如果問題無法清晰回答,那么我們的國家空間治理就可能失去寶貴的戰略機遇!

這些判斷的得出,是因為近期華為事件的發生,特別是華為備份計劃中鴻蒙操作系統的面世,讓自己收獲了一個認知這些問題的新視角。更加深刻地認識到:今天我們所討論的空間治理,絕不僅僅是傳統的城市治理、社區治理的治理,而是要置身于全球語境,時代語境與國家語境,思考與實現更高維度的治理!更加深刻地理解到:國土空間規劃改革背后的治理變革與使命,絕不僅僅是畫圖式的治理,而是數據治理,資產治理,產權治理,政策治理,機制治理等綜合一體的全新治理!

我們需要一套適應新時代中國大戰略的空間治理操作系統!若仍僅停留在編規劃的認知將嚴重拉低規劃改革的價值!

拼盤的操作系統出問題了

改革開放40年,我國經濟社會發展取得巨大成就,成為全球具有重要影響力的第二大經濟體,國際影響力和話語權大幅提升,但隨之也積累了許多深層次的結構性矛盾和問題,發展的不平衡性、不充分性、不協調性、不可持續性日益顯現,其中許多問題與空間開發模式粗放、空間結構不合理密切相關。我們的國土空間“病了”,大氣、水、土、濕地、森林、草原都面臨著污染和衰退的巨大威脅,我們正在從個人物品短缺的時代進入優質公共物品嚴重短缺的時代。

病因可能有很多,但其中有一個病因源頭:我們拼盤的空間規劃治理系統出問題了。

回顧新中國規劃的發展歷程,從蘇聯人的計劃藍圖到改革開放后西方舶來熱潮,我們的“天人合一,道法自然”,只能望夷興嘆。蘇聯人的規劃在梁陳方案中的勝利是一個歷史的縮影,而模仿照搬西方理性主義“現代化”城市建筑形式所引發當前全國各地“千城一面”的特色危機更令人痛心。

改革開放后,我們的總規仍在沿用蘇式規劃的思維,備受詬病;底層的控規,學習香港法定圖則美國區劃Zoning,區域規劃層面引入日本的都市圈,歐美的都市帶;在國家層面學習日本,德國,英國體系……我們的規劃體系越來越像是一支拼湊起來的雜牌軍。

一直以來,我們想走出一條師夷長技以制夷的規劃創新路徑,但卻忽略了,規劃可不是簡單的一個硬件和一門技術,它會受到強烈的地域文化與社會環境的影響。主體功能區規劃的探索更可視為國人的一次自主嘗試,但因無法落地,也束之高閣。

一流的實踐,二流的理論成為中國規劃最痛的傷。如果我們把每個國家的規劃視為其國家治理的操作系統,蘇式規劃源于計劃經濟的、過于機械的操作系統基因,與舶來歐美的工業化市場化的征服自然還原論的基因,它們過去根本都沒有跟我們融為一體,更談何指導我們去建設新時代的國土空間開發建設保護呢?

今日,我們更加深刻和迫切地感受到:面對中國生態文明建設,面對新一輪科技變革,面對新型全球治理關系深刻變化的全新需求,我們需要一套屬于植根中國大地和植入中華文明的新操作系統,只有有了這樣一套操作系統,我們這艘東方巨輪才可能行駛的更加安全、平穩、持久!

就像華為,沒有了安卓,還有鴻蒙!

系統重啟:是升級還是重置

沿著這樣的思路,我們再去看2014年四部委聯合推出的多規合一試點工作,就如同按下了國家空間治理系統的重啟鍵,直到2018年3月宣布自然資源部成立,重啟完畢!

然而這次重啟是升級還是重置?很多時候其實還是摸著石頭過河,但一些意外的事件卻會幫助我們建立起更加清晰的戰略認知定位(在這里要感謝美國人)。今天及以后很長一段時間我們的發展都將面對美國的國際打壓,別的暫且不提,單看我們現在運轉的國土空間系統,運行成本和運行內耗極高,我們的國土空間系統已經無法承受各種各樣的城市病和生態病,更勿言規劃類型過多、內容重疊沖突,審批流程復雜、周期過長,地方規劃朝令夕改等問題進一步帶來的國土空間系統運行性能的拉低,如果我們還是延續打補丁的方式去修修補補我們的規劃治理系統,我們根本無法堅持與美國的競爭。為此,我們需要一次凝聚高度改革共識的系統重置,一次能夠讓我們在國土空間層面重新建構起新的發展優勢和競爭優勢的系統重置!

全球化時代,硬件當然可以組裝,但操作系統是需要有自主主權的,否則就會死機,像伊拉克、利比亞被戰爭強裝死機,像烏克蘭被溫柔一刀的裝機被廢,都是近在眼前的鮮活案例。

所以我們必須要有高度共識,國土空間規劃改革是黨中央治國理政下的一步大棋!就是要為國家和每個省、每個市縣重置一套全新的操作系統,共同建設和實現祖國復興的偉業。大家可以按照這個定位去審視自己對當前規劃改革工作的理解到不到位,去審視自己即將開展的規劃工作能不能達到讓一個地方空間治理系統性能大幅提升的根本效果!

因為我們需要的不是簡單重啟,而是像鴻蒙系統一樣的再造!

這是一個重新定義的時代

如果我們以重新定義為關鍵詞在亞馬遜書店搜索,會有一批書籍躍入眼簾,你可不能把它視為追風,這些書籍折射一個共識:這一個需要被重新定義的時代!

新一代科技革命的發展,物聯網、移動互聯網、大數據、云平臺、人工智能、邊緣計算,再加上5G的商業化加速,一個全新的超時空壓縮世界終將出現,萬物互聯,數字孿生。莊少勤總規劃師在其《智慧城市—新時代、新空間、新規劃》發言中所提出的“涌現”出不同空間尺度的“相變”:一是多中心、網絡化、二是群落式、圈層化、三是復合式、社區化、四是體驗性、場景化、五是地域性、個性化、六是自主性、權力化;多維驅動的空間治理時代:一是“數字驅動”、二是“生態驅動”、三是“網絡驅動”、四是“社區驅動”、五是“流量驅動”、六是“用戶驅動”, 新時代的中國國土空間規劃將是可感知、能學習、善治理、自適應的“智慧規劃”值得我們認真思考和重視。

時空被重新定義,生活在其中的人也在被重新定義,不再是無視個體個性的千人指標、萬人指標,而是對每一位充滿個性的人的發現與關愛,這背后更是時代觀、發展觀、認知觀的重新定義,國土空間規劃也必然需要一系列重新定義!

重新定義國土空間規劃的思想方法論

重新定義國土空間規劃的概念體系

重新定義國土空間規劃的原理體系

重新定義國土空間規劃的標準體系

重新定義國土空間規劃的統計體系DID

重新定義國土空間規劃的權責體系

重新定義國土空間規劃的價值體系

重新定義國土空間規劃的法規體系

……

最終,我們將重新定義整個國家的國土空間治理操作系統!

而這需要眾人能夠跳出空間看空間,跳出規劃看規劃,跳出中國看中國,打破匠人、技術的傳統思維束縛,方能從更高的維度獲得重新定義的視野和能力!

構建中國特色的空間治理“鴻蒙”系統

今天,生態文明方略的步步穩扎穩打,國家治理體系現代化進程循序漸進逐步深入,為構建屬于我們國人自己定義的國土空間操作系統,支撐國家的復興騰飛提供了千載難逢的歷史契機。《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指明方向:

(1)新系統的性能目標

全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平,基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀,安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

(2)新系統的功能模塊

四梁:編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系

八柱:國家、省級、市級、縣級、鄉鎮五級,總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃三類

(3)新系統的開發周期

2020、2025、2035

(4)新系統的配置標準

戰略性、科學性、權威性、協調性、操作性

(5)新系統的開發邏輯

在兩統一要求之下,新系統開發面臨多維邏輯轉變:

對象:從土地資源到自然資源

范圍:從陸域國土到陸海統籌

產權:從產權模糊到產權清晰

價值:從土地價值到綜合價值

治理:從建設依據到管理工具

數據:從大數匡算到精細數據

政績觀:從舊發展到新發展

(6)新系統的編程語言規則

核心語言:人本、資源、產權、資產、數據、政策、機制

關鍵規則:戰略與底線;公平與效率

(7)新系統的分布組織

新系統是分布式、網絡狀的,國家層面是要讓國土空間更平坦,更有序,更安全,省級層面是要讓國土空間更協調,更高效,更美麗,市縣鄉鎮層面則是要讓國土空間更宜居,更和諧,更高效。

圖2 國家-省-市縣協同一體的空間治理一盤棋(筆者自繪)

(8)新系統的操作主體

政府、市場、社會

(9)新系統的運行保障

強化規劃權威、改進規劃審批、健全用途管制制度、監督規劃實施、推進“放管服”改革、完善法規政策體系、完善技術標準體系、完善國土空間基礎信息平臺等聯動集成,打通所有障礙環節,減少系統運行面臨的干擾風險,提升系統運行穩定性和績效性,讓系統運行擁有更高的速度,精度與流暢度。

面對這樣一個全新的戰略性空間治理系統,所有的相關學科都應該打破門戶之隔,放下門戶之見,積極參與進來,為打造中國國家空間治理的“鴻蒙”系統共同努力,一旦開發成功,相信這將是人類歷史上最偉大的杰作!

我們需要高水平的架構師、程序員與操作員

面對新的國土空間治理系統開發,有三類角色最為關鍵:戰略架構師、核心程序員和關鍵操作員。

發展是第一要務,我們要改變的是不好的發展方式,而不是發展本身,如果對這一戰略問題的理解有偏差,那改革將失之毫厘差之千里。如果將城鄉規劃視為Google創意型程序員,土地利用規劃就像是360風險型程序員,主體功能區戰略則是基礎架構,如果不斷創意開發新程序,系統會越來越卡承受不了,但如果僅僅是殺毒防風險,沒有多樣的應用程序,系統功能單一,也會帶來系統資源的閑置浪費。所以防風險守底線和戰略引領謀創新,是空間治理操作系統升級的一體兩面,缺一不可。這對系統研發的主創和團隊提出很高要求,千萬不能關起門來做文章,應像鴻蒙一樣,實現高度兼容,打通所有數據接口和應用端口,最終營造出數字中國戰略最為關鍵的底層數字國土空間生態系統,推動國家治理能力現代化和經濟社會創新升級才是根本王道。一旦成功,必青史留名!

我們很多人都是這個巨系統開發的程序員和操作員,只是在不同的網絡節點開發著不同的應用程序和APP,我們共同的目標是讓中國國土空間這臺超級電腦運行更加協調,流暢,可持續!對我們存量的規劃師,來源于不同學科背景的規劃師需要相互學習,取長補短。

而對于未來增量的規劃師則需要大力加強學科的與時俱進建設和創新。今日規劃的轉型:頂層職能監管化,底層:學科知識綜合化,組合在一起就像一個不斷翻轉的沙漏,開始是自上而下,后面是自下而上,如果不能實現翻轉,沙漏的價值就沒有了。所以需要一個力使沙漏可以不斷翻轉,這就是規劃的原力共識(后續將會寫文闡釋)。圍繞規劃原力,凝聚城鄉規劃、土地管理、地理科學、公共管理、信息科學等廣泛的學科參與,綜合建設創新。

伴隨操作系統的重置,意味著一個生態系統將重建。規劃院、學會協會、院校、公司、期刊、個人,大家都需從面向未來維度,定位新的角色,掌握新的技能,創造新的價值,只要能有利于系統運轉更流暢,那么就一定會有屬于自己的新生態位,否則只能剩下出局的選擇了。

看清自己,做好自己

受華為事件的感染,撰寫此文。一個初衷就是希望大家能從慣性的思維舒適區、部門利益與本位主義中走出來,看清祖國和自己的命運。今天一切的改革都關乎國運,更何況如此深刻的國家空間治理體系的變革。

一篇文章寫到,中國打贏中美之爭,有三個條件:

1. 中國內部的保持團結和統一;

2. 團結國際一切可以團結的力量,打破西方聯合對華壓制;

3. 美國內部矛盾的進一步激化和經濟停滯。

面對新時代的國土空間治理要求,面對快速城鎮化40年后一系列扭轉國土空間失配、失序、失位的糾錯趨優工作,每個規劃人當懷著一份為國崛起的使命感,一份以人為本的人文觀,當我們能在祖國國運的宏大敘事與每個人的命運之間建立起息息相關共生共榮的關系時,屬于我們這個時代規劃師的治理使命就真正實現了。

鴻蒙初辟原無姓,打破頑冥須悟空。

與君共勉!
END
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